国家发展改革委办公厅、农业部办公厅联合印发

　　《关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见》（附全文）

　　近日，国家发展改革委办公厅、农业部办公厅印发了《关于印发编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见》，要求各省依据各自资源禀赋、利用现状和发展潜力编制“十三五”秸秆综合利用实施方案，明确秸秆开发利用方向和总体目标，统筹安排好秸秆综合利用建设内容，完善各项配套政策，破解秸秆综合利用重点和难点问题，力争到2020年在全国建立较完善的秸秆还田、收集、储存、运输社会化服务体系，基本形成布局合理、多元利用、可持续运行的综合利用格局，秸秆综合利用率达到85%以上。

　　附件：关于编制“十三五”秸秆综合利用实施方案的指导意见

　　为进一步加强秸秆综合利用和禁烧工作，加快推进秸秆的资源化、商品化利用，促进资源节约、环境保护、农民增收和农业可持续发展，现就做好“十三五”秸秆综合利用实施方案编制工作提出如下意见：

　　一、编制秸秆综合利用实施方案的意义

　　据调查统计，2015 年全国秸秆理论资源量为 10.4 亿吨，可收集资源量约为 9 亿吨，利用量约为 7.2 亿吨，秸秆综合利用率达到80.1%；其中肥料化占 43.2%、饲料化占 18.8%、燃料化占 11.4%、基料化占 4.0%、原料化占 2.7%，秸秆综合利用途径不断拓宽、科技水平明显提高、综合效益快速提升。虽然秸秆综合利用工作取得积极成效，露天焚烧现象得到有效遏制，但是还面临着一些问题：一是扶持政策有待完善，在秸秆综合利用相应环节还缺少政策支持和资金投入，导致秸秆加工转化能力不强，农民和企业直接受益的不多，不利于形成完整的产业链；二是科技研发力度仍需加强，部分关键技术相对薄弱，专用设备不配套，秸秆利用投入高、产出低，一些综合利用技术还存在技术标准和规范不明确的问题。三是收储运体系不健全，目前秸秆收储运服务体系尚处于起步阶段，经纪人、合作社等服务组织力量较弱，基础设施建设跟不上，加上茬口紧、时间短，致使离田利用能力差。四是龙头企业培育不足，秸秆综合利用可推广、可持续的秸秆利用商业模式较少，龙头企业数量缺乏，带动作用明显不足，综合利用产业化发展缓慢。依据不同地区秸秆资源禀赋、利用现状和发展潜力编制“十三五”秸秆综合利用实施方案，明确秸秆开发利用方向和总体目标，因地制宜、合理布局，统筹安排好秸秆综合利用建设内容，不断完善各项配套政策，破解秸秆综合利用重点和难点问题，有利于形成秸秆资源开发利用的良性循环，有利于促进秸秆综合利用的长效运行，有利于推动农村经济社会持续协调发展，对推动农业清洁生产、绿色发展和生态环境保护均具有十分重要意义。

　　二、指导思想和基本原则

　　（一）指导思想

　　贯彻落实党的十八大提出的大力推进生态文明建设的战略部署，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以全面提高秸秆综合利用率为目标，以秸秆综合利用政策建设为保障，以科技创新为动力，坚持市场运作，不断完善秸秆收储运体系，持续推进秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化利用，形成布局合理、多元利用的产业化格局，促进农民增收、环境改善和农业可持续发展。

　　（二）基本原则

　　1．农业优先、多元利用。坚持秸秆综合利用与农业生产相结合，在满足农业和畜牧业需求的基础上，抓好新技术、新装备、新工艺的示范推广，合理引导秸秆能源化、原料化等其它综合利用方式，推动秸秆向多元循环方向发展。

　　2．统筹规划，合理布局。根据各地秸秆品种和资源量、生产生活方式、产业布局等，统筹编制秸秆综合利用实施方案，因地制宜，合理安排“五料化”利用的优先时序，避免资源竞争或资源不足。

　　3．市场导向、政策扶持。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立以市场为导向、企业为主体、农民积极参与的长效机制。加大政策扶持力度，深入研究完善秸秆收储运体系、秸秆利用终端补贴等配套政策。

　　4．科技推动、试点先行。加强科技攻关，着力解决秸秆综合利用中的共性难题，提高秸秆综合利用技术、装备和工艺水平。选择重点区域，积极打造秸秆综合利用示范县，建设一批示范工程，扶持一批重点企业，加快推进秸秆高值化、产业化发展。

　　三、主要任务和进度要求

　　（一）主要任务以省级为单位编制秸秆综合利用实施方案。实施方案基准年为2015 年（按 2015 年底数据），实施方案水平年为 2020 年。实施方案编制采取自下而上，逐级汇总的方法。各省（区、市）要在进一步摸清秸秆资源潜力和利用现状的基础上，根据资源产生种类和空间分布情况，合理确定适宜本地区的秸秆综合利用方式（肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化等）、数量和产业布局，设定发展目标，鼓励以秸秆农用为主、多元化利用产业的共生组合，并编制秸秆综合利用重点项目。同时，方案中要提出相应的保障措施，在工作机制、支持政策、技术集成与研发、科技服务等方面体现具体的内容。

　　（二）实施目标秸秆基本实现资源化利用，解决秸秆废弃和焚烧带来的资源浪费和环境污染问题。力争到 2020 年在全国建立较完善的秸秆还田、收集、储存、运输社会化服务体系，基本形成布局合理、多元利用、可持续运行的综合利用格局，秸秆综合利用率达到 85%以上。

　　（三）进度要求各省（区、市）编制单位要精心组织，在 2016 年 12 月底前按质按量完成实施方案编制工作，并及时报送国家发展改革委和农业部办公厅。

　　四、重点实施领域

　　（一）秸秆肥料化利用继续推广普及保护性耕作技术，以实施玉米、水稻、小麦等农作物秸秆直接还田为重点，制订秸秆机械化还田作业标准，科学合理地推行秸秆还田技术；结合秸秆腐熟还田、堆沤还田、生物反应堆以及秸秆有机肥生产等，提高秸秆肥料化利用率。

　　（二）秸秆饲料化利用秸秆是牛羊粗饲料主要来源，要把推进秸秆饲料化与调整畜禽养殖结构结合起来，在粮食主产区和农牧交错区积极培植秸秆养畜产业，鼓励秸秆青贮、氨化、微贮、颗粒饲料等的快速发展。

　　（三）秸秆能源化利用立足于各地秸秆资源分布，结合乡村环境整治和节能减排措施，积极推广秸秆生物气化、热解气化、固化成型、炭化、直燃发电等技术，推进生物质能利用，改善农村能源结构。

　　（四）秸秆基料化利用大力发展以秸秆为基料的食用菌生产，培育壮大秸秆生产食用菌基料龙头企业、专业合作组织、种植大户，加快建设现代高效生态农业；利用生化处理技术，生产育苗基质、栽培基质，满足集约化育苗、无土栽培和土壤改良的需要，促进农业生态平衡。

　　（五）秸秆原料化利用围绕现有基础好、技术成熟度高、市场需求量大的重点行业，鼓励生产以秸秆为原料的非木浆纸、木糖醇、包装材料、降解膜、餐具、人造板材、复合材料等产品，大力发展以秸秆为原料的编织加工业，不断提高秸秆高值化、产业化利用水平。

　　五、保障措施

　　（一）加强组织领导编制秸秆综合利用实施方案是一项重要工作，涉及部门众多。各地要提高认识，将秸秆综合利用作为推进节能减排、发展循环经济、治理大气污染、促进生态文明建设的重要内容，精心组织方案编制工作。同时做好种植、畜牧、农机、环保、能源等部门的统筹协调工作，将不同部门的建设需求统一纳入到实施方案中。

　　（二）强化技术支撑秸秆综合利用工作技术性强，各地要强化技术服务体系建设，选配知识结构好、业务能力强、熟悉情况的骨干人员，组建秸秆综合利用方案编制专家工作组，充分借鉴国内外先进经验，结合本地实际，制定科学合理的技术路线，确保实施方案建设内容能够落地生效。

　　（三）深入开展调研各地要认真开展实地走访调研，深入基层摸清情况，秸秆综合利用数据翔实，目标制定符合当地资源禀赋实际，任务分解明确。要抓好重大问题研究、基本思路确定、专家论证等环节，确保实施方案具有可操作性。

　　（四）广泛听取意见各地要充分发扬民主，广泛听取群众意见。实施方案编制部门应当将方案草案对外公开并征询社会意见，扩大公众参与度，充分发挥咨询研究机构、专家学者、社会听证在实施方案编制决策过程中的作用，建立有征询、有论证、有监督、有评价的决策程序，确保实施方案取得预期成效。

　　附件：

　　1.秸秆综合利用重点建设领域

　　2.秸秆综合利用实施方案提纲（建议）

　　附件1

　　秸秆综合利用重点建设领域“十三五”期间，围绕秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料化、原料化和收储运体系建设等领域，大力推广秸秆用量大、技术成熟和附加值高的综合利用技术，因地制宜地实施重点建设工程，推动秸秆综合利用试点示范。

　　一、秸秆综合利用基本能力建设

　　（一）秸秆科学还田工程以推进耕地地力保护、秸秆资源化利用和农业可持续发展为目标，科学制定区域秸秆还田能力，通过发展专业化农机合作社，配备秸秆粉碎机、大马力秸秆还田机、深松机等相关农机设备，大力推进秸秆机械化粉碎还田和快速腐熟还田，继续推广保护性耕作技术。鼓励有条件的地方加大秸秆还田财政补贴力度。

　　（二）秸秆收储运体系工程根据秸秆离田利用产业化布局和农用地分布情况，建设秸秆收储场（站、中心），扶持秸秆经纪人专业队伍，配备地磅、粉碎机、打捆机、叉车、消防器材、运输车等设备设施，实现秸秆高效离田、收储、转运、利用。

　　（三）产学研技术体系工程围绕秸秆综合利用中的关键技术瓶颈，遴选优势科研单位和龙头企业开展联合攻关，提升秸秆综合利用技术水平。引进消化吸收适合中国国情的国外先进装备和技术，提升秸秆产业化水平和升值空间。尽快形成与秸秆综合利用技术相衔接、与农业技术发展相适宜、与农业产业经营相结合、与农业装备相配套的技术体系，规范生产和应用。

　　二、秸秆产业化利用示范工程建设

　　（一）秸秆土壤改良示范工程以提升耕地质量为发展目标，推广秸秆炭化还田改土、秸秆商品有机肥实施，重点支持建设连续式热解炭化炉、翻抛机、堆腐车间等设备设施，加大秸秆炭基肥和商品有机肥施用力度，推动化肥使用减量化，提升耕地地力。

　　（二）秸秆种养结合示范工程在秸秆资源丰富和牛羊养殖量较大的粮食主产区，扶持秸秆青（黄）贮、压块颗料、蒸汽喷爆等饲料专业化生产示范建设，重点支持建设秸秆青贮氨化池、购置秸秆处理机械和饲料加工设备，增强秸秆饲用处理能力，保障畜牧养殖的饲料供给。

　　（三）秸秆清洁能源示范乡镇（园区）建设在秸秆资源丰富和农村生活生产能源消费量较大的区域，大力推广秸秆燃料代煤、炭气油多联产、集中供气工程，配套秸秆预处理设备、固化成型设备、生物质节能炉具等相关设备，推动城乡节能减排和环境改善。

　　（四）秸秆工农复合型利用示范工程以秸秆高值化、产业化利用为发展目标，推广秸秆代木、清洁制浆、秸秆生物基产品、秸秆块墙体日光温室、秸秆食用菌种植、作物育苗基质、园艺栽培基质等，实现秸秆高值利用。

　　附件 2

　　秸秆综合利用实施方案提纲（建议）

　　前 言

　　一、 秸秆资源和综合利用现状

　　（一）秸秆资源量

　　（二）秸秆综合利用现状

　　（三）存在的主要问题

　　二、指导思想、基本原则和总体目标

　　（一）指导思想

　　（二）基本原则

　　（三）总体目标

　　三、重点领域和建设内容

　　（一）重点领域

　　（二）建设内容

　　（三）实施进度

　　四、投资估算与效益分析

　　（一）投资估算及资金来源

　　（二）效益分析

　　五、保障措施